Cativações: uma pequena parcela de um grande desvio

Em 2016, as cativações bateram um novo recorde. Surpresa? Não exactamente. Pelo menos desde o terceiro trimestre de 2016 que se sabia que a despesa ficaria bem abaixo do orçamentado. E a diferença é bem maior do que os 1.000 milhões cativados.

Cristina Bernardo

A publicação da Conta Geral do Estado de 2016 fez o país despertar para o problema das cativações, uma questão que até agora raramente ocupava mais do que o espaço de uma caixa de texto nos relatórios da Unidade Técnica de Apoio Orçamental (UTAO). A Direcção-geral do Orçamento (DGO) reportou um valor recorde de cativos no ano passado (quase 1.000 milhões de euros) e subitamente todos notaram que entre as despesas apresentadas à Assembleia da República, em fevereiro de 2016, e os gastos apurados pela DGO havia uma diferença considerável. A preocupação com o rigor merece um louvor, mas a falta de atenção é de espantar. Afinal de contas, sabemos da derrapagem há pelo menos seis meses. Não era preciso esperar pela DGO para confirmar o óbvio.

O que é uma cativação? O Conselho das Finanças Públicas define-a como “um instrumento de gestão orçamental frequentemente utilizado, correspondendo à retenção de uma parte das dotações de despesa dos serviços e organismos da administração central, com o objetivo de assegurar um controlo flexível da execução orçamental”. Na prática, e de forma mais parcimoniosa, corresponde a uma despesa que a Assembleia autoriza, mas que o ministro das Finanças pode vetar, de maneira a precaver-se contra desvios imprevistos no decorrer da execução orçamental.

Só a CGE revela ao certo e com rigor quantas cativações houve durante 2016, mas não era preciso ter dotes de vidente para intuir que seriam elevadas. De facto, logo em Janeiro de 2017, no “Relatório de Acompanhamento e Avaliação da Execução Orçamental”, o Ministério das Finanças dava conta de 1.028 milhões de euros que até novembro de 2016 ainda estavam cativados. Uma vez que a estimativa inicial para poupanças efectivas era de 355 milhões de euros, é difícil encontrar uma maneira persuasiva de se argumentar que as revelações recentes acrescentam muito ao que se sabia. A não ser que o ministro das Finanças perdesse completamente o controlo do que se passa na Administração Central em dezembro, as cativações assumiriam sempre um valor historicamente elevado.

De resto, as cativações são apenas um dos vários mecanismos concretos a que o Ministério das Finanças pode recorrer para ajustar a direção do orçamento à medida que o tempo passa. Há muitas outras formas de obter o mesmo resultado, e não há razão, a priori, para estarmos especialmente preocupados com este recurso. Se o que nos apoquenta é o facto de a execução da despesa não seguir à risca o plano inicial, então há um quadro mais relevante do que o das cativações: o que nos dá a diferença entre os agregados de despesa previstos no orçamento e os agregados finais reportados pelo Instituto Nacional de Estatística (ver infografia).

Despesa pública: entre previsão e execução houve 2,4 mil milhões a menos

O que nos diz esse quadro? De forma pouco surpreendente, que a despesa pública ficou bastante abaixo dos valores programados, num montante que rondou os 2,4 mil milhões. As poupanças não são transversais: há áreas onde os desvios foram positivos (salários da função pública, prestações sociais) e outras onde a contenção é a regra (com as compras de bens e serviços e o investimento à cabeça). Mas, tudo somado, os gastos públicos ficaram cerca de 1,3% do produto interno bruto (PIB) abaixo dos valores inscritos no Orçamento do Estado de 2016. Apesar de nem todos os desvios terem sido causados pelo recurso às cativações, esta nuance é pouco relevante: o mecanismo concreto através do qual os milhões são somados ou subtraídos à linha da despesa devia ser uma preocupação secundária.

Cativações são ‘cortes’?

Até que ponto é que uma cativação (ou uma subexecução) equivale a um corte de despesa? Em bom rigor, os conceitos não são intermutáveis. Uma cativação significa uma restrição de despesa face ao que já estava previamente orçamentado, e um corte significa uma variação negativa face ao valor do ano anterior. Neste sentido – guerras de semântica à parte –, cativar não implica necessariamente cortar: é possível imaginar um cenário em que a orçamentação inicial é tão grande que mesmo depois de várias cativações o valor continua a ser maior do que o do ano anterior. A história portuguesa mostra que essa tem sido, aliás, uma prática comum.

No caso de 2016, contudo, não foi isso que aconteceu. De facto, a despesa pública mingou em cerca de 2,4 mil milhões de euros. Há muitos elementos que dificultam a leitura dos principais agregados orçamentais (como, por exemplo, a despesa com a venda do Banif em 2015, que empolou os gastos desse exercício), mas felizmente a Comissão Europeia calcula um indicador que expurga da despesa pública todos os factores temporários e não recorrentes, bem como os efeitos do ciclo económico nalguns gastos mais sensíveis. De acordo com esse indicador, apresentado no quadro ao lado, a Despesa Estrutural caiu 1,3 pontos percentuais em 2016.

De novo, nada disto é, ou devia ser, uma surpresa. O valor recorde de cativações já começava a ser aparente no relatório referido no terceiro parágrafo deste texto, que foi conhecido no início do ano, e a informação de que havia rubricas de despesa com uma execução muito abaixo do esperado data pelo menos desde Setembro de 2016, quando o INE divulgou a execução orçamental do segundo trimestre em Contabilidade Nacional (ou mais cedo ou ainda, se nos contentarmos com os dados mensais na óptica da Contabilidade Pública). A única surpresa é que tenha sido a publicação de um hermético relatório com 11 tomos e mais de 10 mil páginas a chamar a atenção para desvios orçamentais que qualquer pessoa atenta às finanças públicas conheceria há pelo menos seis meses.

Qual é então a importância prática do valor recorde de cativações? A sua relevância tem menos que ver com a condução macroeconómica feita pelo Governo do Orçamento do Estado e mais com os problemas microeconómicos que podem induzir na gestão corrente dos serviços do Estado, que se vêem apropriados de verbas com que legitimamente contavam, e na base das quais fizeram o planeamento financeiro. Seria interessante ter um debate acerca destas questões, se possível incluído no âmbito de uma discussão mais vasta da eficiência da despesa pública e do funcionamento do Estado (sobre este ponto, recomendo “Cativações de Despesa, o início da ‘silly season’”, artigo de Rui Peres Jorge publicado no Jornal de Negócios). Mas se a ideia é a alimentar o debate sobre a austeridade que fica ou que vai, sinceramente, temos melhores números para discutir.

Artigo publicado na edição digital do Jornal Económico. Assine aqui para ter acesso aos nossos conteúdos em primeira mão.



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