Carlos Costa defende a separação das funções de regulação e de supervisão

O Governador defende que é preciso distinguir as funções entre quem produz regulamentação (o legislador/regulador) e quem a aplica (o supervisor). "Existe atualmente uma assimetria entre quem tem poder de tomar decisões sobre uma instituição e quem tem a responsabilidade pela estabilidade financeira" explicou.

Cristina Bernardo

O Governador do Banco de Portugal defendeu hoje  no Colóquio em homenagem ao Professor António Barbosa de Melo, antigo presidente da Assembleia da República, subordinado ao tema 60 anos de União Europeia: balanço e perspetivas, no painel “União Europeia e desafios da integração monetária, económica e financeira”, que é preciso distinguir as funções de regulação e de supervisão.

Carlos Costa no seu discurso de intervenção no colóquio em homenagem ao fundador do PSD, em Coimbra, disse que “embora o quadro institucional e regulamentar em que os bancos europeus operam atualmente seja inegavelmente mais robusto do que o que existia antes do eclodir da crise, persistem inúmeras limitações e desafios que carecem de atuação urgente” .

“Desde logo, face à multiplicidade de autoridades, nacionais e supranacionais que atuam nos domínios legislativo, regulamentar, de supervisão e de resolução, é essencial assegurar uma efetiva coordenação e articulação das mesmas”, explicou o Governador.

A regulação na União Europeia é exercida a vários níveis, com poderes e atribuições diversificados. Os Estados-Membros participam em todos esses níveis, com graus distintos de intensidade e com diferentes interlocutores. “A supervisão, quer a nível macro quer microprudencial, envolve também uma miríade de instituições e de atores. Importa promover o funcionamento eficiente e coerente de toda esta estrutura, minimizando lacunas, conflitos e redundâncias” alertou Carlos Costa.

Na sua apresentação explicou que a supervisão microprudencial nos Estados-Membros da União Europeia está maioritariamente (em 18 países) atribuída aos respetivos bancos centrais nacionais.
Na área do euro, das 19 autoridades nacionais competentes que integram o Mecanismo Único de Supervisão (MUS), 11 são bancos centrais e, em França, a autoridade de supervisão, embora autonomizada, está também no banco central.

No âmbito do MUS, o BCE é responsável pelo funcionamento efetivo e consistente de todo o sistema integrado de supervisão prudencial, sendo responsável direto pelas instituições de crédito significativas (129).

Carlos Costa explicou ainda que em 13 Estados-Membros (10 na área do euro) a Autoridade Macroprudencial é o respetivo banco central; em 13 outros (8 na área do euro) esse papel foi atribuído a um Comité separado e; nos casos da Finlândia e da Suécia, as Autoridades macroprudenciais são as respetivas autoridades de supervisão integrada.

“Esta heterogeneidade não facilita a coordenação cross-border da política macroprudencial” refere o responsável pelo regulador nacional.

“Acresce ainda que, em diversas situações (por exemplo, na Áustria, Holanda, Espanha e Letónia) a Autoridade Macroprudencial não é responsável pela utilização de instrumentos macroprudenciais especificados na CRDIV/CRR, estando estes a cargo de autoridades “designadas” para o efeito ou dos supervisores prudenciais”, refere.

“O quadro de política macroprudencial da UE carece indiscutivelmente de revisão, incluindo para refletir as consequências da criação da União Bancária, em especial do MUS (mecanismo único de supervisão)”, apela o Governador.

Carlos Costa sugere ainda “alargar a cobertura da política macroprudencial para além do setor bancário; preservar suficiente flexibilidade nacional, para fazer face a riscos sistémicos
específicos; e Dotar as autoridades macroprudenciais de poderes e instrumentos suficientes”; entre outros.

“A experiência colhida nos últimos anos tem vindo a evidenciar, cada vez, mais a importância de distinguir as funções de regulação das de supervisão: entre quem produz a regulamentação (o legislador/regulador) e quem a aplica (o supervisor). Ou seja, importa introduzir uma maior segregação e especialização destas funções – criação de Chinese walls –, quer a nível europeu quer dos Estados-Membros”, explica Carlos Costa.

Para o responsável do BdP a preparação do quadro normativo, o detalhe da regulamentação e a forma de a interpretar devem ser competência da função regulatória, competindo às autoridades de supervisão exercer a sua atividade “no respeito do quadro regulamentar definido”.

“Existe atualmente uma assimetria entre quem tem poder de tomar decisões sobre uma instituição e quem tem a responsabilidade pela estabilidade financeira”, alerta o Governador. Explicando que “as autoridades nacionais permanecem responsáveis pela estabilidade financeira, mas a sua atuação está condicionada pelas decisões em matéria de supervisão, de resolução e de aplicação das regras de concorrência que são tomadas no plano europeu”.

Carlos Costa avançou que o Banco de Portugal “está profundamente empenhado na discussão destas matérias, de que são exemplos o Livro Branco sobre a Regulação e Supervisão do Setor Financeiro e os contributos para a reflexão sobre o Modelo de Supervisão Financeira em Portugal, promovido pelo Senhor Ministro das Finanças e a consulta da Comissão Europeia sobre a revisão do quadro de política macroprudencial.

Recorde-se que Mário Centeno criou um grupo de trabalho, liderado por Carlos Tavares, dedicado à reforma do modelo de supervisão financeira portuguesa. E que tem como missão “avaliar o atual modelo e propor a competente reforma”, o documento já foi anunciado, mas ainda não foi tornado público. Em março António Costa, anunciou que o relatório da reforma da supervisão financeira, liderado por Carlos Tavares, já foi entregue ao ministério de Mário Centeno.

Segundo o Governo no documento final, “impõe-se uma coordenação reforçada, que conjugue a autonomia das funções e a especialização de cada setor, com uma entidade vocacionada para uma visão global do sistema financeiro, que assegure uma atuação coerente e concertada sobre cada instituição supervisionada”, realçou na altura Mário Centeno.

Recorde-se ainda que o Ministro afirmou na altura que será criada “uma autoridade de cúpula do sistema de supervisão nacional, com uma visão global dos riscos sistémicos, transversais a todo o sistema financeiro, aos seus agentes e às ameaças trazidas por novos produtos, serviços e práticas de mercado”.

Esta autoridade terá atribuições próprias, e não meramente consultivas – como no atual Conselho Nacional de Supervisores Financeiros – tais como as de autoridade macroprudencial e de autoridade de resolução”. A criação desta autoridade dará resposta a duas das principais falhas mais consensualmente apontadas ao atual sistema de supervisão financeira:  os conflitos de interesses entre a supervisão microprudencial e as decisões de resolução; e  a insuficiente coordenação e troca de informações entre as autoridades de supervisão.

Esta proposta tem sido vista como uma forma de tirar poder a Carlos Costa, mas hoje o Governador do Banco de Portugal disse que o banco participa nesse Grupo de Trabalho.

O Banco de Portugal tem estado também “ativamente envolvido na discussão do pacote legislativo apresentado pela Comissão para complementar o programa regulamentar lançado na sequência da crise financeira”, diz.

Carlos Costa voltou a lembrar que a União Bancária permanece incompleta, faltando-lhe um dos seus três pilares fundamentais: um sistema comum de garantia de depósitos. “Só na presença de
todos os pilares – e das necessárias redes de segurança – se poderá romper definitivamente o elo de ligação entre risco soberano e risco bancário na área do euro”.

É de lembrar que o modelo de supervisão da União Bancária não comporta poderes de supervisão comportamental, ficando essa responsabilidade no âmbito das autoridades nacionais.

Medidas de Resolução

No que se refere a quem decide aplicar medidas de resolução a bancos também a nível da atribuição nacional da função de resolução a situação é heterogénea dentro da União Europeia, prevalecendo, no entanto, a opção de cumulação de funções de supervisão prudencial e de resolução na mesma autoridade.

Nos 19 Estados-Membros da área do euro, 17 têm a acumulação de funções na mesma autoridade, sendo que em 11 deles, essa acumulação se verifica a nível do banco central; e apenas em 2 (Eslováquia e Finlândia) se optou por uma total separação institucional das funções de supervisão prudencial e de resolução em autoridades distintas.

O BdP explica ainda que no modelo adotado em França, a autoridade nacional de supervisão e resolução integrada está sedeada no banco central, mas como entidade autónoma (modelo “agency-within-an-agency”).

Com a entrada em funcionamento do Mecanismo Único de resolução (MUR), a responsabilidade pela grande maioria das decisões de planeamento e de aplicação de medidas de resolução foi transferida da esfera nacional para a europeia, para o Conselho Único de Resolução (CUR).

“O CUR está dotado de mecanismos tendentes a garantir a execução obrigatória e vinculada das suas decisões de resolução relativas: às entidades e grupos significativos; aos grupos transfronteiriços menos significativos; e inclusivamente às restantes entidades e grupos menos significativos quando a resolução exija a utilização de mecanismos de financiamento.”, refere no seu discurso.

A entrada em funcionamento pleno do MUR implica também uma substituição dos mecanismos de financiamento nacionais por um mecanismo único de financiamento ao nível da União.

 

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